Cómo funciona la contratación pública de productos sanitarios

España no tiene un comprador sanitario único: 17 comunidades autónomas más INGESA, acuerdos marco y compras de hospital. Cómo se redactan los pliegos y dónde se pierden las licitaciones — fuentes BOE y Sanidad.

España no tiene un comprador público único de productos sanitarios. Tiene 17 servicios de salud autonómicos más INGESA, el instituto nacional que gestiona la sanidad de Ceuta y Melilla y contrata de forma centralizada para los organismos que deciden adherirse, todos bajo una misma ley de contratos, y unos 325 hospitales públicos por debajo; las decisiones que deciden quién gana se toman a la vez en tres niveles distintos.^{1, 2, 3} Un fabricante extranjero rara vez pierde una licitación española por precio el día que se abren las ofertas. La pierde antes, cuando se redacta la prescripción técnica, porque el pliego describe un producto que el comprador ya conoce. Este artículo explica quién compra, cómo nace el pliego, qué cambia en 2026 y dónde conviene estar presente antes de que aparezca la licitación.

Investigado y redactado con ayuda de IA; revisado, verificado y editado por Primož Verbič.

En resumen

El Ministerio de Sanidad cuenta 173 unidades territoriales de gestión sanitaria y unos 325 hospitales públicos; la capacidad de compra se reparte de forma desigual entre comunidades, unidades y hospitales, y no existe un comprador nacional único: INGESA gestiona una vía de compra central a la que los organismos se adhieren voluntariamente.^{1, 2, 3}
La compra sube de nivel. Madrid tiene una Agencia de Contratación Sanitaria, Galicia anunció en junio de 2026 que diseña una central de compras más integrada, Asturias añadió en diciembre de 2025 una Subdirección de Central de Compras, y la Orden SND/682/2021 enumera 45 categorías de productos sanitarios que INGESA puede contratar de forma centralizada.^{3, 6, 10, 14}
Un acuerdo marco perdido está perdido durante toda su vigencia y para todos los organismos adheridos, de modo que el trabajo que decide el resultado ocurre antes de publicar la licitación. Un sistema dinámico de adquisición es distinto: los proveedores pueden incorporarse mientras está en vigor.^{3, 4, 12}
Entrar en un acuerdo marco no es facturar. El organismo que selecciona a los proveedores a menudo no es el que tiene el presupuesto y hace los pedidos.³
La ley de contratos da forma jurídica a esa ventana temprana: las consultas preliminares del mercado permiten al comprador hablar con proveedores mientras prepara el pliego.¹²
La ley también prohíbe especificaciones que nombren una marca y obliga al comprador a aceptar una solución equivalente, siempre que usted acredite la equivalencia en la forma que el comprador espera.¹²
Un proyecto de orden sometido a audiencia pública en abril de 2026 ampliaría la vía central a salud digital, nube y herramientas de IA, con sistemas dinámicos de adquisición y acuerdos de adhesión generales. Es una propuesta, todavía no una norma en vigor.⁵

Quién compra realmente: tres niveles, no uno

El panorama real es de 17 servicios de salud autonómicos e INGESA sobre unas 170 unidades territoriales de gestión sobre unos 325 hospitales públicos, con una capacidad de compra repartida de forma desigual entre los tres niveles.^{1, 2} Para una categoría de producto concreta, la pregunta útil no es «qué comunidad compra de forma centralizada», sino quién redacta el pliego, quién selecciona a los proveedores, quién adjudica los contratos posteriores y quién controla la adopción en planta; y esas cuatro funciones a menudo no están en la misma organización.³

Las 173 unidades territoriales que cuenta el Ministerio de Sanidad (SIAP, 2024) son una geografía de planificación y de atención primaria, no una lista de compradores.¹ Las siete direcciones asistenciales de Madrid no compran nada por su cuenta, y las diez regiones sanitarias de Cataluña encargan y planifican, pero no adquieren. Los hospitales sí compran: el Catálogo Nacional de Hospitales 2025 recoge 325 hospitales gestionados directamente por los servicios de salud autonómicos e INGESA.² No existe un inventario nacional publicado de órganos de contratación sanitarios, así que cualquier cifra que pretenda contar los «equipos de decisión» en España no se puede verificar.

Dónde han centralizado las comunidades

El mapa autonómico cambia con rapidez y es distinto en cada comunidad. La tabla muestra distintas formas de agregación, no una clasificación de qué comunidad está «más centralizada»; la vía de una categoría de producto concreta hay que comprobarla caso por caso.

Comunidad	Órgano de compra	Qué está documentado
Madrid	Agencia de Contratación Sanitaria	Personalidad jurídica propia; los acuerdos marco vinculan a todos los centros del SERMAS; una orden de julio de 2026 centralizó el equipamiento electromédico de quirófanos⁶
Comunitat Valenciana	Compra Centralizada Sanitaria	Acuerdos marco, sistemas dinámicos de adquisición, procedimientos abiertos y negociados; además normaliza productos y gestiona contratos derivados de acuerdos marco de INGESA⁷
Castilla y León	Servicio de Compras Sanitarias (Sacyl)	Tanto compra con comprador único como selección de proveedores mediante acuerdos marco con precios máximos⁸
País Vasco	Osakidetza, modelo híbrido	Compra corporativa junto a la compra de las organizaciones sanitarias integradas; en 2025 el Gobierno descartó una plataforma logística única en favor de un híbrido coordinado digitalmente⁹
Galicia	Sergas, centralizando más	Ya licita de forma centralizada; junio de 2026: se diseña una central de compras única más integrada para las siete áreas sanitarias y los servicios centrales¹⁰
Andalucía	Servicio Andaluz de Salud, modelo híbrido	Política central y ejecución en centros de contratación provinciales como Córdoba y Sevilla; en 2026 la estructura se describe como no asentada¹¹
Cataluña	CatSalut, ICS y consorcios independientes	El sistema más fragmentado, con varios órganos de contratación propios, junto a un servicio de compra central del Consorci de Salut i Social de Catalunya para sus centros asociados
Asturias	SESPA, Subdirección de Central de Compras	Incorporada a la estructura del servicio de salud en diciembre de 2025¹⁴
Canarias	Servicio Canario de la Salud	Compra centralizada y conjunta mediante acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición; los hospitales también pueden contratar conjuntamente¹⁵

Para el resto de las comunidades no he podido confirmar la organización actual con una fuente primaria de 2024–2026, y por eso no las describo aquí.

La capa nacional es mayor de lo que la mayoría de los fabricantes supone

La función de INGESA como comprador central es independiente de su papel como gestor de la sanidad en Ceuta y Melilla. Conforme a la Orden SND/682/2021 es la unidad central de contratación del Sistema Nacional de Salud, y el anexo II de la orden enumera 45 categorías de productos sanitarios —implantes activos y no activos, productos no implantables, equipos y diagnóstico in vitro— que puede contratar de forma centralizada.³ Esa lista es el ámbito legal, no un catálogo de 45 acuerdos marco en vigor; mientras no entre en funcionamiento el acuerdo central de una categoría, el órgano competente sigue comprándola por su cuenta.³ Entre 2013 y 2025 INGESA licitó 36 procedimientos por valor de 6.847 millones de euros.⁴ La adhesión es voluntaria y se decide acuerdo marco a acuerdo marco; los acuerdos recientes han reunido a unas diez u once comunidades, no a las diecisiete: el segundo acuerdo marco de biológicos con biosimilares, de enero de 2025 y 411 millones de euros, sumó diez comunidades, INGESA y el Ministerio de Defensa.^{4, 16}

La mecánica importa para el fabricante. INGESA selecciona a los proveedores y fija las condiciones; los organismos adheridos adjudican después sus propios contratos basados en el acuerdo, aprueban el gasto, reciben el producto y pagan.³ Seleccionar proveedores de forma central no es lo mismo que tener el presupuesto. Una plaza en el acuerdo marco es una licencia para vender, no un pedido.

Dónde nace el pliego

La frase que citaría un buscador o un comprador es esta: el pliego es el final de la decisión de compra, no el principio. Conforme a la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, el órgano de contratación forma un expediente que justifica la necesidad y fija las cláusulas técnicas, los requisitos de solvencia y los criterios de adjudicación antes de publicar nada.¹²

El artículo 115 de esa ley permite al órgano de contratación realizar consultas preliminares del mercado mientras prepara ese expediente. Puede consultar a operadores económicos, expertos y organismos profesionales; debe publicar en su perfil del contratante el objeto, el calendario y los participantes de la consulta, y documentarla en un informe. No puede usar la consulta para definir un objeto tan concreto que solo encaje el producto de un proveedor, participar no impide presentar oferta después, y el artículo 70 obliga al órgano de contratación a neutralizar cualquier ventaja injusta que un proveedor haya obtenido por colaborar en la preparación del contrato.¹² El contacto temprano, en otras palabras, es donde se hacen visibles la necesidad clínica y el valor medible antes de que se cierren los requisitos; no sustituye a la competencia abierta que viene después. En la práctica, estas consultas y el contacto informal entre equipos clínicos y proveedores son el lugar donde se elige el vocabulario del pliego.

El artículo 126 fija la segunda regla. Las prescripciones técnicas no pueden hacer referencia a una marca, salvo excepciones tasadas cuando el objeto no puede describirse de otro modo; deben remitirse a normas europeas o internacionales seguidas de «o equivalente», y el órgano de contratación no puede rechazar a un licitador que demuestre, con pruebas adecuadas, que su solución cumple los requisitos.¹² Eso protege jurídicamente al fabricante extranjero. Solo le sirve si el dossier que acredita la equivalencia está listo en castellano, en el formato que usa la mesa de evaluación, antes de que venza el plazo.

Quién decide dentro del hospital

Dos puntos proceden del trabajo de campo y no de la ley. En atención primaria, las enfermeras deciden la adopción amplia, y la adopción amplia es donde están los contratos más grandes; la sociedad científica importa para la evidencia y el aval, y la enfermera que usa el producto importa para el volumen. Y los hospitales compran por comité: finanzas, economía, innovación, servicios y direcciones clínicas están en la sala, de modo que una presentación construida solo sobre el caso clínico pierde en las otras cuatro sillas.

Lo que aprendí construyendo un mercado por el camino lento

Cuando construí el mercado español para un producto de diagnóstico esloveno, no ganamos nuestros primeros contratos regionales presentando ofertas más agresivas. Los ganamos estando en los centros de atención primaria unos dos años antes de que empezara el proceso de contratación: formación, evidencia, pilotos. Cuando se redactó el pliego, describía lo que los clínicos ya usaban. Diez años después, el producto estaba en aproximadamente ocho de cada diez centros de atención primaria del país. La lección no era evitar las licitaciones. Era que la licitación es el momento en que una decisión ya tomada se convierte en contrato.

Qué cambia en 2026

El 9 de abril de 2026 el Ministerio de Sanidad abrió audiencia pública sobre un proyecto de orden que modificaría la Orden SND/682/2021.⁵ El proyecto permitiría a INGESA usar sistemas dinámicos de adquisición y contratos centralizados además de acuerdos marco, y sustituiría la adhesión procedimiento a procedimiento por un único acuerdo general del que cada organismo podría seguir excluyéndose en un procedimiento concreto. También amplía el ámbito a la salud digital: nuevas categorías de software sanitario, incluidas soluciones basadas en IA, y dos categorías de servicios en la nube, una para tratamiento de datos clínicos y entrenamiento de IA y otra para alojamiento de software de gestión administrativa.⁵ En el momento de escribir es un proyecto que no se ha publicado en el BOE; el texto final puede diferir.

La diferencia entre un acuerdo marco y un sistema dinámico de adquisición merece la atención del fabricante. El acuerdo marco se cierra cuando se seleccionan los proveedores: los contratos posteriores se adjudican solo entre ellos durante toda la vigencia, con o sin nueva licitación entre las partes.¹² El sistema dinámico permanece abierto, de modo que un proveedor que cumpla las condiciones puede solicitar su incorporación mientras está en vigor, y cada compra se licita después entre los admitidos en esa categoría.^{12, 15} Perder un acuerdo marco cierra una puerta durante años; perder el arranque de un sistema dinámico, no.

Dos umbrales enmarcan lo que cuenta como una licitación grande. Desde el 1 de enero de 2026, los umbrales europeos para contratos de suministro son 140.000 euros para la Administración General del Estado y 216.000 euros para las administraciones autonómicas y locales, valor estimado sin IVA; la cifra de 5.404.000 euros que suele citarse junto a ellos es el umbral de obras.¹³ Los contratos por encima de estos valores deben publicarse en toda la Unión Europea; por debajo se aplican las normas nacionales.

La elección: qué hacer primero

Un fabricante mediano debería elegir dos o tres comunidades cuyo órgano de compra ya esté centralizado, averiguar qué acuerdo marco de su categoría se renueva a continuación y construir la presencia clínica allí antes de que se redacte el pliego. Como la selección de proveedores y la compra están en sitios distintos, el plan de cuentas necesita dos niveles: el organismo que fija las condiciones de acceso, y los hospitales y áreas que adoptan el producto y hacen los pedidos. Siga la admisión en el acuerdo marco, los contratos basados posteriores y las compras reales como tres etapas separadas del embudo, y nunca anote como ingreso el valor estimado de un acuerdo marco. Un distribuidor debería pedir al fabricante el dossier de equivalencia y la evidencia clínica en España que necesitará para responder a una cláusula «o equivalente», porque el distribuidor suele ostentar la licitación mientras el fabricante posee la evidencia. Donde la compra aún se decide en el hospital, el esfuerzo va al comité: un solo dossier que responda a la vez a preguntas clínicas, económicas, de suministro y de sistemas de datos. Sobre el lado del distribuidor, véase el muro de los 3 M, y sobre cómo reorganizar el trabajo comercial, más ingresos, menos personas.

Nota sobre el alcance

Este artículo trata la compra pública de productos sanitarios por el Sistema Nacional de Salud. No cubre los medicamentos, que siguen otra vía de compra centralizada y de precios, ni los grupos hospitalarios privados, que compran con sus propias reglas. Que un producto se clasifique como producto sanitario conforme al Reglamento (UE) 2017/745 es una cuestión regulatoria distinta de cómo se compra.

Preguntas frecuentes

¿Cómo funciona la contratación pública de productos sanitarios en España? Cada una de las 17 comunidades autónomas e INGESA compra mediante sus propios órganos y procedimientos conforme a la Ley 9/2017. Unas comunidades compran de forma centralizada mediante acuerdos marco, otras dejan buena parte de la compra a los hospitales, y el pliego se perfila antes de publicar la licitación, por lo que la mayor parte del trabajo ocurre antes que la oferta.

¿Existe un comprador nacional único en el sistema sanitario español? No. INGESA contrata de forma centralizada para el Sistema Nacional de Salud conforme a la Orden SND/682/2021, que enumera 45 categorías de productos sanitarios como ámbito legal, pero la adhesión es voluntaria, cada comunidad decide si se une a un acuerdo marco determinado, y los organismos adheridos adjudican sus propios contratos y pagan.

¿Qué diferencia hay entre un acuerdo marco y un sistema dinámico de adquisición? El acuerdo marco selecciona a sus proveedores una sola vez; los contratos posteriores se adjudican solo entre ellos durante toda la vigencia. El sistema dinámico permanece abierto, de modo que un proveedor que cumpla las condiciones puede solicitar su incorporación en cualquier momento y cada compra se licita entre los admitidos.

¿Puede un fabricante extranjero presentarse a una licitación pública española? Sí. La ley prohíbe las especificaciones que nombran una marca y obliga al comprador a aceptar una solución equivalente que acredite cumplir los requisitos. Un fabricante extranjero necesita, por tanto, la evidencia de equivalencia en castellano y en el formato del comprador antes de que venza el plazo.

¿Qué es una consulta preliminar del mercado? Es un procedimiento del artículo 115 de la Ley 9/2017 por el que un órgano de contratación consulta a proveedores y expertos mientras prepara una licitación. Debe publicar el objeto, el calendario y los participantes y conservar un informe; participar no impide presentar oferta después.

Fuentes

Ministerio de Sanidad, Ordenación Sanitaria del Territorio en las Comunidades Autónomas (SIAP) 2024, 2024.
Ministerio de Sanidad, Catálogo Nacional de Hospitales 2025, datos a 31 de diciembre de 2024.
Ministerio de Sanidad, Orden SND/682/2021, de 30 de junio, BOE, 30 de junio de 2021.
INGESA, Contratación centralizada, consultado en octubre de 2026.
Ministerio de Sanidad, Proyecto de orden por la que se modifica la Orden SND/682/2021, audiencia pública abierta el 9 de abril de 2026.
Comunidad de Madrid, Agencia de Contratación Sanitaria, consultado en octubre de 2026.
Generalitat Valenciana, Compra Centralizada Sanitaria, consultado en octubre de 2026.
Sacyl, Compra centralizada, consultado en octubre de 2026.
Gobierno Vasco, Departamento de Salud y Osakidetza: modelo de gestión del almacén y la logística, 2025.
Diariofarma, El Sergas diseña su futura central de compras, 29 de junio de 2026.
Junta de Andalucía, BOJA n.º 31/2026, febrero de 2026.
Jefatura del Estado, Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, artículos 70, 115, 116, 126 y 219–223.
Ministerio de Hacienda, Orden HAC/1517/2025, de 18 de diciembre, BOE, 26 de diciembre de 2025, que incorpora el Reglamento Delegado (UE) 2025/2152; umbrales en vigor desde el 1 de enero de 2026.
Redacción Médica, Asturias añade una Subdirección de Central de Compras en su mapa sanitario, 11 de diciembre de 2025.
Servicio Canario de la Salud, Contratación pública: acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición, consultado en octubre de 2026.
INGESA, Segundo acuerdo marco de medicamentos biológicos con biosimilares, 8 de enero de 2025.

Todo el material de las fuentes está parafraseado; la única expresión citada literalmente es la fórmula legal «o equivalente».